La crisis de Gobierno “Conte 1” en Italia, por Marta Cerioni

Profesora Titular de Derecho Público en la Università Politecnica delle Marche (Italia)

Versión en italiano

La delicadeza y complejidad de la crisis atravesada, se han manifestado junto con aspectos opacos en la misma escena, a veces también destacando diferentes versiones narrativas de los partidos políticos involucrados.

El Gobierno presidido por el Prof. Giuseppe Conte había tenido una gestación estructurada, en la que la agregación de las dos fuerzas políticas se basaba en un contrato que definía los límites (rectius, competencias) de cada uno, en cada materia, como un antiguo actio finium regundorum, engañando una visión de la gestión de asuntos gubernamentales dividida en dos y coordinada por el Vice Primer Ministro Hon. Di Maio (Movimiento 5 Estrellas) y Hon. Salvini (Liga del Norte). El Primer Ministro parecía relegado a la función de “mero árbitro” o “garante” de la ejecución del contrato, casi como un poder neutral o notarial en lugar de dirigir la política general de Gobierno y manteniendo la unidad de dirección política administrativa (Art. 95 Cost.).

La función del Hon. Salvini había crecido en el gobierno en virtud del apoyo alcanzado en los resultados de las elecciones europeas de mayo de 2019 a expensas del M5S aliado, destacándose en dicha posición cambia de “auxiliar” a “primario”. La Liga del Norte comenzó entonces a exigir al Primer Ministro más atención en las cuestiones de seguridad, de las infraestructuras y en la maniobra presupuestaria con la introducción deseada del flat tax.

A pesar de las garantías del Primer Ministro sobre estos aspectos, el 8 de agosto de 2019 – después de una moción sobre el TAV (tren de alta velocidad que conecta Turín a Lyon, no deseado por el M5S) − Salvini formalizó la voluntad de volver a las urnas. A partir de este momento, hubo un momento de confusión probablemente generado por la creencia de la Liga que las declaraciones del Viceprimer Ministro Salvini podrían con seguridad y simplemente llevar al Primer ministro a comunicar su renuncia en una crisis c.d. extra-parlamentaria y, de consecuencia, el Presidente de la República disolvería las Salas con antelación. Esta hipótesis de una solución “absolutamente plausible” preveía la cooperación efectiva de otras dos posiciones del Estado (Primer ministro y Presidente de la República) que, por otra parte, la Constitución permite una panoplia de soluciones diferentes, que también se pueden encontrar en el Parlamento.

El aspecto esencial, de hecho, es la subestimación de la manera en que el poder se distribuye entre los órganos del aparato del Estado y las relaciones que se establecen entre ellos. A decir verdad, la función de integración de fuentes no constitucionales ni escritas − también declinó a través de relaciones de poder a favor de la Liga del Norte − debería haber creado una especie de “distorsión en la representación de la crisis”. Sin embargo, dicha distorsion se normalizó en el risco constitucional en el momento en que el Primer Ministro decidió utilizar todas las prerrogativas que la Constitución le permitía comenzando por el informar al Parlamento de las razones de la crisis política, pasando de ser un extra-parlamentario a un parlamentario.

El principio de competencia que confiere al Primer ministro el acto formal de su renuncia o que requiere un voto expreso de censura por parte de las Salas se ha convertido en el criterio decisivo que ha afectado significativamente el resultado de la crisis. Esto se debe a dos razones: en primer lugar, porque ha abierto un debate para todas las fuerzas políticas del Parlamento (que veremos unirá la nueva mayoría) y en segundo lugar, porque tenía como objetivo potenciar la fuerza del partido que abrió la crisis, poniéndolo delante de la opinión pública. La tercera razón está vinculada a un impacto puramente objetivo, pero no de menos impacto político e institucional: ganar tiempo para iniciar una serie de conversaciones con otras fuerzas políticas en el Parlamento con el fin de verificar la posibilidad de una nueva mayoría.

Con este fin, el Primer Ministro informará al Senado a partir del 20 de agosto de 2019, haciendo un discurso muy claro hacia el ahora ex aliado del Gobierno, donde explicó los aspectos de una mayor fricción institucional. El discurso se dirigió esencialmente a la opinión pública para hacer transparente la razón principal de la apertura de la crisis − confiada en una entrevista privada de Salvini a Conte, como informó este último en su discurso − de «capitalizar el consenso electoral obtenido en las elecciones europeas». El Presidente renuncia entonces.

Sólo ahora que la crisis también estaba formalmente abierta (básicamente ya estaba abierta) y el Jefe de Estado tenía ante sí una amplia gama de soluciones que había que considerar cuidadosamente durante las consultas, de ejercer un poder neutro pero extremadamente “mayéutico” y, por lo tanto, “creador”.

La hipótesis que a la Liga del Norte parecía más obvia era el regreso a las urnas, la que fue impugnada por el Jefe de Estado sobre la base de temores reales, porque significaría elecciones en el otoño y el aplazamiento de la ejecución prevista por el ciclo presupuestario. Por otra parte, nunca ha habido elecciones para la renovación del Parlamento nacional en el otoño en toda la historia republicana, y además, el Presidente Mattarella sabía que cerraría la legislatura más corta de la historia. Además, la facultad de disolución anticipada siempre se ha ejercido en una especie de cooperación entre el Presidente de la República y el Primer Ministro (ciertamente no entre el primero y el viceprimer ministro, aunque de un partido relevante) cf. [L. Carlassare, Art. 88, 90, 91, en G. Branca, A. Pizzorusso (editado por), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1983 y M. Siclari, Il Presidente della Repubblica, en F. Modugno (editado por), Diritto pubblico, Torino, 2015, 444 ss.]. Por supuesto, ha habido excepciones, por ejemplo, facilitadas por reformas constitucionales o acontecimientos que han creado “terremotos institucionales” y políticos como para persuadir al Presidente de disolver las propias Cámaras.

De lo contrario, la disolución siempre ha sido “funcional” o de “extrema ratio”, porque no había mayorías alternativas en el Parlamento y, evidentemente, estaban en consulta con el Primer Ministro. De una manera dispar, algunas voces en la doctrina han tratado de argumentar que «El términe de cinco años de la legislatura debe ser entendido como un máximo de duración, porque el país legal − a causa de la fundación de la democracia representativa − debe reflejar el país real tanto como sea posible. Y ese plazo es el más largo que uno puede esperar para verificar. Por otra parte, una interrupción anticipada en comparación con ese período de cinco años es una evaluación de la oportunidad dada al Jefe de Estado» [G. Cerrina Ferroni, Porque (Constitución en mano) era necesario volver a votar, en Centromachiavelli.it, 2019]. De hecho, esta reconstrucción parece resultar demasiado, ya que no es aplicable al presente caso sin ningún acontecimiento extraordinario. Sin embargo, la única novedad son las diferentes mayorí
as para la elección de otro Parlamento, el Parlamento Europeo, de hecho. Habría sido una operación excesiva si el Presidente de la República, con otra mayoría en el Parlamento italiano, hubiera disuelto las Cámaras justificando los resultados de las elecciones a otro Parlamento. De hecho, el único caso de disolución anticipada decidido de manera autónoma por el Presidente de la República se remonta al Presidente Scalfaro, que en 1994 disolvió el Parlamento por adelantado; habló de «una brecha muy significativa entre las fuerzas representadas en el Parlamento y la voluntad popular reiterada» en la exposición de motivos − pero como señala otra doctrina − «había condiciones diferentes relacionadas también con el escándalo tangentopolis, las masacres mafiosas, los referéndum Segni» (así M. Ainis, ¿Este gobierno? La venganza de la democracia parlamentaria en la playa, en Famiglia cristiana.it, 2019).

Por lo tanto, el primer obstáculo se incluye en la verificación de la posibilidad seria y concreta que otra mayoría podría apoyar un nuevo gobierno (opción aceptada por el mismo Presidente Mattarella al final de la primera ronda de consultas donde explicó las nuevas elecciones en una perspectiva de extrema ratio o «una decisión que no debe tomarse a la ligera − después de poco más de un año de vida de la Legislatura – mientras la Constitución preveé que los votantes sean llamados a votar para elegir al Parlamento cada cinco años. Sin embargo, es necesario recurrir a los votantes si el Parlamento no está en condiciones de expresar una mayoría gubernamental»). Al final de la primera ronda de consultas, el Presidente de la República señaló también que había dos intentos de sumar mayorías: «se han emprendido iniciativas para llegar a un acuerdo en el Parlamento sobre un nuevo gobierno; y me han pedido que tuviera tiempo para desarrollar esta comparación [M5S y PD ndr]. Otras fuerzas políticas también expresaron la posibilidad de una mayor verificación» [M5S y Lega Nord ove Hon. Salvini estaba tratando de recoger el hilo de la comunicación con los antiguos aliados ndr].

El Jefe de Estado, a fin de aclarar mejor su posición a un gran número de ciudadanos que habrían deseado la disolución inmediata de las Salas e ir a las urnas, reiteró sus funciones «El Presidente de la República tiene el deber − ineludible − de no excluir la expresión de la voluntad mayoritaria del Parlamento, como lo hizo hace un año, por el nacimiento del gobierno que acaba de dimitir». Como única indicación, el orador pide razonablemente la máxima velocidad porque, en caso de fracaso del intento, habría sido necesario ir a la votación antes o pensar en otras alternativas. Entre ellas, destacan las hipótesis de un gobierno técnico (siguiendo la línea de lo que se estaba formando en 2018 con el casi comisionado primer ministro Cottarelli que podría ser apoyado por una amplia mayoría parlamentaria con un mandato preciso como hacer la maniobra presupuestaria, evitar el aumento del IVA y volver a votar en la primavera de 2020); un Gobierno-puente, de durada máxima aún más corta (máximo hasta febrero de 2020) que podría ocuparse de la administración diaria (con el fin de ir a las urnas con un Ministro del Interior responsable de supervisar las elecciones y que no era también el líder político del primer candidato, una condición temida por la mayoría); un gobierno de decantación (M. Ainis, Un governo di decantazione, La Repubblica, 21 de agosto de 2019) que podría pacificar la acrimonia entre tanto estallada en Italia y formada por políticos (pero no prominente) apoyado por los votos del M5S y con la abstención de PD, Leu y Forza Italia con objetivos limitados, así como relevantes como la reducción en el número de diputados; finalmente, en la categoría abstracta también hubo un gobierno de un solo color M5S, respaldado por el PD externo y leu (hipótesis que se acercó a una realización cuando el M5S continuó pidiendo el puesto de Viceprimer por Hon. Di Maio y que, de esta manera, hipotecaría todo el Palacio de Chigi por sí mismo).

Al examinar cuidadosamente las declaraciones perentorias del Presidente Mattarella, los partidos políticos comprendieron que si se iba a formar el nuevo gobierno tendría que llevar en la dote una mayoría coesa, así como un programa de amplio alcance. Días siguieron cuando los tres principales partidos políticos procedieron con una densa red de conversaciones, seguido de parar e ir incluyendo el diktat PD al M5S para poner fin a la “política de los dos hornos” (con el propio PD y Lega Nord que, mientras tanto, no aflojó la prensa). De hecho, el cierre de la Liga del Norte no provino de un miembro no oficial del M5S, sino del ex Primer Ministro Conte, quien una vez más recibió la investidura como Jefe del Ejecutivo también para el gobierno constituyente. Como resultado de una acción de influencia de Grillo sobre el M5S, la interlocución con el PD continuó de manera fructífera con el objetivo de crear un gobierno legislativo. Trabajó duro en el programa (y los nombres) y el acuerdo se concluyó cuando PD − a pesar de las solicitudes de discontinuidad − accedió a la devolución del primer ministro Conte. Este último mostró un cambio completo en la práctica de su comportamiento anterior (con acusaciones de transformación por parte de la Liga del Norte): de garante de un contrato con competencias divididas entre los partidos políticos, pasó a recolector y sintetizador homogéneneo de posiciones reformistas de los dos partidos, reivindicando su función de conductor de la dirección política que, por último, parece ser unitario e inequívoco.

A pesar de algunos problemas en la gestación del programa, en la elección del equipo de gobierno conectado a la presencia de los dos Viceprimeros (aplicados y a favor de una mayor unidad y cohesión del gobierno), el pacto político parecía cerrarse antes de la segunda ronda de consultas. De hecho, existía el último pero decisivo obstáculo para la resolución de la crisis: el gobierno presidido por Conte, junto con el PD, debería haber sido votado por los miembros del M5S a través de la plataforma informática de Rousseau. Este aspecto − que ha sido descrito por varios comentaristas como una de las muchas maneras en que un movimiento o partido político podría haber escuchado a sus miembros − podría haber frustrado la labor realizada hasta ahora. Según algunos, la consulta reemplazaría la voluntad de los parlamentarios (o más bien del grupo parlamentario) porque en caso de rechazo por parte de los miembros, el Primer Ministro debería haber devuelto el puesto al Presidente, desafiando el consentimiento de los grupos M5S en la Cámara y el Senado. El referéndum promovió con una gran mayoría el gobierno en curso, inequívocamente, pues en caso contrario, no contaba con algun mecanismo de sanción y nadie podría haber impedido Conde y M5S parlamentarios de aceptar la asignación de Mattarella. Por el contrario, si Conte hubiera aceptado el mandato pero los parlamentarios del M5S hubieran optado por la negativa, estos últimos no habrían votado a favor del nuevo gobierno. Por lo tanto, lo que se observa oficialmente son los votos de los diputados individuales. Sin embargo, es necesario profundizar la democracia interna de los partidos, ya que los diputados y senadores disidentes podrían haber sido objeto de sanciones políticas como la no-candidatura y también el mecanismo peculiar de Rousseau sobre el ejercicio de la ciudadanía digital merece más que una broma que aquí ahora se me concede (art. 49 Cost.)

La segunda ronda de consultas cristalizó la presencia de la nueva mayoría parlamentaria y, por consiguiente, el proyecto final del programa del Gobierno para el resto de la legislatura y los miembros del Gobierno, incluyendo al líder del partido Di Maio pero con la exclusión oficial de las oficinas de los dos Viceprimeros, un tema que como ya se ha mencionado corre el riesgo de dividir en dos la dirección política del Gobierno. Después del juramento, hubo la petición ritual de confianza con un discurso de Conte rico en detalles que fue aprobado tanto en la Cámara como en el Senado. El proceso de formación del Gobierno ha terminado y el c.d. “Conte 2” ha comenzado, que presenta el mismo Presidente pero es muy discontinuo tanto en el método de trabajo (programa y no contrato; homogéneneidad y no división de temas; europeísmo reformista y no soberanismo), tanto en su contenido.

La resolución de la crisis ha puesto en relieve una vez más − en la laguna de las disposiciones constitucionales y en el silencio del l. 400/1988 sobre el procedimiento de formación del Gobierno − la preeminencia de la función del Jefe de Estado, riguroso y al mismo tiempo rápido en el arte mayéutica de dar al País un gobierno político y con larga perspectiva, con la ayuda de las fuerzas políticas implicadas que, de hecho, proporcionan combustible al motor constitucional. Veremos más tarde si el gas es suficiente. Tal como está escrito, llega la noticia de la escisión de algunos miembros del PD para crear otra entidad política (Italia Viva) y los grupos parlamentarios autónomos. Por lo tanto, el apoyo del gobierno vendrá de cuatro fuerzas políticas (o quizás tres si los miembros de LEU están incluidos en el PD). La navegación seguirá siendo larga y necesariamente se cruzará con el drafting de la próxima ley electoral que diseñará el panorama político del futuro y sobre todo dará forma a la representación política en las Instituciones del mañana.

BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA
F. Modugno (a cura di), Diritto pubblico, Torino, 2015.
L. Paladin, Diritto costituzionale, Padova, 1998.
E. Cuccodoro, Lettera e spirito dei poteri. Idee di organizzazione costituzionale, II, Napoli, 2014 nonché tomo III, Napoli, 2016.

* Una versión más profunda de este ensayo se publicará en italiano en un volumen colectivo.

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