Crisis económica, cajas de ahorro y Estado Autonómico, por Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

Las Cajas de Ahorro están sujetas a un profundo proceso de reformas que puede llevar a su desaparición como entidades de crédito y del que pueden extraerse diferentes enseñanzas de interés. La crisis económica ha incidido de forma especialmente dura en unas instituciones financieras que desde su vinculación inicial al territorio pasaron a actuar en todo el Estado implicándose en exceso en operaciones inmobiliarias. Nos centraremos en esta ocasión en la cuestión del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

De forma simplificada puede afirmarse que la distribución de competencias en materia de Cajas de Ahorro es de una singular complejidad. Los aspectos organizativos están reservados a las Comunidades Autónomas, la actividad al Estado, la supervisión es compartida entre el Banco de España, el Ministerio de Economía y Hacienda y las Comunidades Autónomas y los procesos de fusión dependen de su alcance territorial, correspondiendo las fusiones intracomunitarias a la Comunidad Autónoma mientras que  las intercomunitarias deben solventarse de forma paccionada entre las Comunidades Autónomas afectadas.

La crisis financiera que afecta de forma especialmente grave a estas instituciones ha puesto de relieve la debilidad de este modelo de asignación competencial y la necesidad de su superación. Bastan algunos ejemplos. La separación competencial fundada en la distinción entre normas de organización y de actividad ignora  que la solvencia de las Cajas de Ahorro depende de su estructura organizativa. Quien debe garantizar la solvencia no puede quedar totalmente al margen de los aspectos organizativos. La supervisión compartida crea notables problemas para delimitar los ámbitos respectivos de actuación ( veáse la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2010) y acaba por ser ineficaz si no se refuerzan los mecanismos de colaboración entre las entidades supervisoras. Las fusiones afectan también de forma directa a la solvencia del sistema en su conjunto, tanto las intra como las inter comunitarias. Cuando el Estado ha tenido que  acudir con fondos públicos para llevar a cabo un profundo proceso de reestructuración a través de fusiones, FROB, los esquemas previos competenciales se diluyen y aparece con fuerza la necesaria ordenación general de la economía. Si hay que reducir el número de Cajas de Ahorro  y pilotar desde el Banco de España las reformas institucionales, los preceptos  competenciales se flexibilizan.

En definitiva, el ejemplo de las Cajas de Ahorro nos hace evidentes los límites de un sistema de asignación de responsabilidades públicas en el ámbito de la regulación económica basado en viejos esquemas conceptuales de los años 80 del siglo pasado. La crisis ha roto las costuras de este viejo modelo y ahora se actúa un tanto al margen de lo que establecen las normas y la jurisprudencia que las ha interpretado, pero aceptando lo que Europa y el Estado disponen. Por ello es necesario tratar de redefinir el modelo constitucional del gobierno de la economía. En el caso de las Cajas de Ahorro ¿Siguen siendo válidas las construcciones jurisprudenciales y doctrinales creadas a partir de los conceptos utilizados en 1978? ¿ Debe replantearse el modelo LORCA…y si es así, quién debe acometer la reforma, con qué contenido?.

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